Veränderungen in der Wirksamkeit von Arbeitsschutz-Strukturen

Der Wandel der Arbeitswelt bringt für Beschäftigte neue Anforderungen und Belastungen mit sich. Das führt auch zu veränderten Rahmenbedingungen für die bisherigen Strukturen und Instrumente des betrieblichen und überbetrieblichen Arbeitsschutzes.

Für die Umsetzung von gesetzlichen Anforderungen stehen Betrieben zwar vielfältige Unterstützungsangebote zur Verfügung. Trotzdem hat nur eine begrenzte Anzahl von Betrieben die entsprechenden Maßnahmen - beispielsweise den fortlaufenden Prozess der Gefährdungsbeurteilung - nachhaltig in ihre Ablauforganisation integriert.

Einflussgrößen auf die Präventionspraxis

Angesichts dieser Diskrepanzen beleuchtet die BAuA relevante Einflussgrößen der Umsetzung und Ausgestaltung von betrieblichen Arbeitsschutzmaßnahmen. Ausgangspunkt der Überlegungen ist dabei, dass Instrumente des Arbeitsschutzes in dynamischen sozialen Kontexten unterschiedlich ausgestaltet werden. Eine Vielzahl von Faktoren wirkt hier zusammen und nimmt Einfluss auf die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Beschäftigten. Zu diesen Einflussgrößen gehören neben strukturellen Merkmalen und Arbeitsabläufen auch die Handlungsorientierungen, Motive und Einstellungen der Akteure. Entsprechend ist es notwendig, die betrieblichen Zielgruppen in die Umsetzung des Arbeitsschutzes einzubeziehen.

Arbeitsschutzmaßnahmen können einerseits die Technik, die Organisation und die Arbeitsabläufe verändern, andererseits aber auch das Verhalten und die Einstellungen von Beschäftigten und Führungskräften. Technik, Organisation und Arbeitsabläufe variieren nach Branche und Betriebsgröße, während die Einstellungen von Führung und Belegschaft zugleich von der jeweils vorhandenen Präventionskultur geprägt werden und Ausdruck dieser Präventionskultur sind. So bestimmt ein breites Spektrum an Faktoren die Ausgestaltung des Arbeitsschutzes mit.

Gutachten zu fördernden und hemmenden Faktoren

In betrieblichen Kontexten hat man es mit komplexen Wirkungsketten zu tun, die sich an unterschiedlichen Stellen förderlich oder hemmend auf die Arbeitsschutzpraxis auswirken. Interessante Anregungen für die Untersuchung von Wirkungsketten bietet das von der BAuA 2015 beauftragte Gutachten "Arbeitsschutz und betriebliche Gesundheitsförderung - vergleichende Analyse der Prädiktoren und Moderatoren guter Praxis". Die Datenbasis für die systematische Literaturauswertung bildeten Reviews und Metaanalysen von 185 Interventionsstudien im Arbeitsschutz und in der betrieblichen Gesundheitsförderung, die seit 2005 publiziert wurden. In den Studien zeigte sich eine hohe Übereinstimmung sowohl bei den fördernden als auch bei den hemmenden Einflussgrößen im Arbeitsschutz und in der betrieblichen Gesundheitsförderung. Die genauen Wirkungsweisen sowie die Wechselwirkungen zwischen den zahlreichen Einflussgrößen wurden und werden in Forschungsprojekten der BAuA systematisch untersucht. 

Wirkungsprozess im betrieblichen Kontext

Komplexe Interventionen in Betrieben oder Organisationen werden nach dem oben genannten Gutachten grundsätzlich an neun Stellen durch moderierende Größen beeinflusst (siehe Grafik zum Wirkungsmodell). Dadurch wird ein komplexer Ursache-Wirkungsprozess zwischen den Interventionen und den Ergebnissen abgebildet. In dem Gutachten wird die Wirkungskette nach der Implementierung im Unternehmen um die Phase der Stabilisierung des neuen Status quo ergänzt. Der neue Status quo zeigt sich unter anderem an Merkmalen des sozialen Kontexts wie beispielsweise dem Sicherheits- und Gesundheitsklima oder dem Wissen und der Einstellung der Beschäftigten. Diese "weichen Faktoren" beeinflussen wiederum relevante Kennzahlen auf Unternehmensebene, zum Beispiel Unfallraten, krankheitsbedingte Fehlzeiten und Indikatoren des Wohlergehens der Beschäftigten.

Evaluation und explorative Wirkungsforschung

Wirkungsforschung - zur Untersuchung einer oder mehrerer Wirkungsketten wie oben dargestellt - lässt sich danach unterscheiden, ob sie explorativ oder hypothesenüberprüfend vorgeht. In der hypothesenüberprüfenden Wirkungsforschung wird die Wirkung von Interventionen auf eine spezifische Variable betrachtet, die aufgrund bestimmter Annahmen über den Wirkungszusammenhang bereits im Vorfeld ausgewählt wurde. Für diese Art der Wirkungsforschung wird hier der Begriff der Evaluation verwendet.

In der explorativen Wirkungsforschung hingegen werden die Wirkungszusammenhänge von Interventionen erkundet. Ziel ist dabei, neue Hypothesen zu formulieren und die relevanten Variablen zur Überprüfung der Hypothesen zu identifizieren.

Methodische Zugänge

Mit diesen Erläuterungen sollte deutlich werden, dass in der Arbeitsschutzpraxis Sachverhalte und die damit zusammenhängende Wirksamkeit kontextabhängig gesehen werden müssen. Der Begriff der Evidenz bietet einen Orientierungsrahmen, um die Wirkungsketten komplexer Interventionen im Kontext untersuchen zu können (siehe Grafik "Erweitertes Evidenz-Prisma"). Allgemein ist mit dem Begriff Evidenz die höchste Gewissheit eines Sachverhalts gemeint.

Zwar erfordert die Evidenz von Kausalität grundsätzlich eine Vergleichsgruppe, die weder vorher noch nachher von der Maßnahme betroffen ist und sich bezüglich sozialstruktureller Variablen zugleich möglichst nicht von der Interventionsgruppe unterscheidet, mit der die Maßnahme durchgeführt wird. Da die Bildung von Kontrollgruppen aber häufig schwierig oder aus ethischen Gründen überhaupt nicht möglich ist, können anspruchsvolle statistische Verfahren ggf. eine Alternative darstellen. Diese quantitativen Methoden erlauben in Wirkungsforschung und Evaluation in der Regel aber keine Aussagen zum Ursache-Wirkungs-Verhältnis, das sich hinter den statistischen Korrelationen verbirgt.

Auch mit qualitativen Methoden wie zum Beispiel leitfadengestützten Interviews, die inhaltsanalytisch oder mit rekonstruktiven Verfahren, beispielsweise entlang der Grounded Theory Methodology (GTM), ausgewertet werden, können mögliche Wirkungszusammenhänge beleuchtet werden. Qualitative Methoden helfen zudem, ein Verständnis für die Gründe der Wirksamkeit einer Maßnahme auf eine oder mehrere abhängige Variablen zu entwickeln. Auch die Beleuchtung komplexer Wirkungszusammenhänge zum Zwecke der Theoriebildung ist mit qualitativen Methoden möglich. Sie sind deshalb gerade für explorative Wirkungsforschung gut geeignet. Explorative Wirkungsforschung kommt insbesondere dann zum Einsatz, wenn die Wirkungen einer Intervention oder die relevanten Einflussfaktoren der empirischen Präventionspraxis von Betrieben zunächst unklar sind.

Aus den Ergebnissen explorativer Forschung können Hypothesen zum Zusammenwirken hemmender und fördernder Faktoren einer effektiven Arbeitsschutzpraxis entwickelt werden. Diese theoretischen Annahmen bzw. Wirkungsmodelle werden gegebenenfalls im Rahmen von Mixed-Method-Designs quantitativ weiter abgesichert.

BAuA-Fokusgruppe Interventionsforschung

Wirkungszusammenhänge beleuchtet die BAuA auch mit Interventionsforschung. Sie umfasst die Konzeption, Durchführung und Wirkungsanalyse von Maßnahmen. Im Kontext der BAuA handelt es sich dabei überwiegend um Interventionen im betrieblichen Kontext, die eine menschengerechte und gesundheitsförderliche Gestaltung der Arbeit fördern sollen. Im weiteren Sinn können auch politische Maßnahmen als Intervention betrachtet werden, die es zu evaluieren gilt. Zentrales Element der Interventionsforschung ist die Anwendung von randomisierten kontrollierten Studien.

Die Fokusgruppe Interventionsforschung besteht seit Juni 2021 und verfolgt im Wesentlichen zwei Ziele: die Expertise der BAuA in diesem Bereich bündeln und den bereichs- und fachübergreifenden Austausch fördern. Dreimal im Jahr kommen die Mitglieder der Fokusgruppe zusammen und tauschen sich zu verschiedenen Aktivitäten der Interventionsforschung an der BAuA aus. Dabei werden sowohl methodische Designs der Interventionsforschung, als auch inhaltliche Fragestellungen und organisatorische Abläufe aus aktuellen Forschungsprojekten der Teilnehmenden diskutiert.

Evaluation des gesetzlichen Mindestlohns

Die laufende Evaluation des gesetzlichen Mindestlohns ist eine gesetzliche Aufgabe, die der Mindestlohnkommission obliegt. Die Geschäfts- und Informationsstelle für den Mindestlohn, die im Fachbereich 1 der BAuA angesiedelt ist, unterstützt die unabhängige Mindestlohnkommission bei der Durchführung ihrer Aufgaben, insbesondere bei der laufenden Evaluierung des gesetzlichen Mindestlohns. Die Mindestlohnkommission legt der Bundesregierung alle zwei Jahre, i.d.R. Mitte des Jahres, einen Bericht zu den Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns vor. Der jeweils aktuelle Bericht ist auf der Webseite der Mindestlohnkommission öffentlich zugänglich. Auf der Webseite sind auch die Beschlüsse der Mindestlohnkommission über die Anpassung der Höhe des Mindestlohns dokumentiert, die ebenfalls alle zwei Jahre erfolgen.

Das Mindestlohngesetz sieht vor, dass die Auswirkungen des Mindestlohns auf den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, auf die Wettbewerbsbedingungen sowie auf die Beschäftigung evaluiert werden. Entsprechend dieser drei Evaluationsdimensionen untersucht die Mindestlohnkommission, welche Auswirkungen der Mindestlohn auf Löhne und Arbeitszeiten, auf Beschäftigung und auf Arbeitslosigkeit sowie auf Betriebe und Unternehmen hat. Hierfür werden von der Geschäftsstelle Zeitreihenanalysen für wichtige Indikatoren, wie z. B. die Anzahl der Beschäftigten in Wirtschaftszweigen mit einem hohen Anteil von Mindestlohnbeschäftigten, erstellt. Zeigen die Zeitreihen zum Zeitpunkt der Erhöhung des Mindestlohns auffällige Entwicklungen, so kann dies als Hinweis auf mögliche Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns interpretiert werden.

Zeitreihenanalysen können für sich genommen jedoch keinen Kausaleffekt identifizieren, da der Einfluss anderer Faktoren, wie z. B. der konjunkturellen Entwicklung, nicht getrennt von der Wirkung des gesetzlichen Mindestlohns erfasst und bemessen werden kann. Ergänzt werden die deskriptiven Zeitreihenanalysen deshalb durch die Ergebnisse von ökonometrischen Evaluationsstudien. Mithilfe von Paneldaten und ökonometrischen Methoden kann die Wirkung des Mindestlohns dabei getrennt von anderen Einflussfaktoren identifiziert werden. Zusätzlich beauftragt die Mindestlohnkommission die Durchführung qualitativer Studien, deren Ergebnisse zwar nicht repräsentativ sind und dementsprechend nicht auf alle Beschäftigten oder Betriebe übertragen werden können. Qualitative Methoden geben aber Aufschluss über individuelle und betriebliche Handlungsmuster und die dahinterstehenden Motive und Erwartungen.

Die laufende Evaluation des gesetzlichen Mindestlohns erfolgt in Form eigener Forschung durch die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler der Geschäftsstelle sowie durch die Beauftragung von externen Forschungsinstituten. Die Abschlussberichte der extern beauftragten Forschungsprojekte sowie die Publikationen der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler der Geschäftsstelle sind auf der Webseite der Mindestlohnkommission zu finden.

Besichtigungsquote in der staatlichen Arbeitsschutzaufsicht

Die Bundesfachstelle für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit (BfSuGA) hat die Aufgabe, die gesetzlich festgelegte Besichtigungsquote in der staatlichen Arbeitsschutzaufsicht auszuwerten und Aussagen über daraus resultierende Veränderungen abzuleiten. Damit liefert sie einen Beitrag zum besseren Verständnis der Instrumente des überbetrieblichen Arbeitsschutzes.

Ab 2026 sind die Länder nach den Festlegungen im Arbeitsschutzgesetz verpflichtet, innerhalb eines Kalenderjahres mindestens 5 Prozent aller Betriebe im Land zu besichtigen. Ziel der Einführung dieser Mindestbesichtigungsquote durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales im Jahr 2021 ist es, die Aufsichtstätigkeit und Betriebsbesichtigungen als wichtiges Aufsichtsinstrument zu stärken.

Zur Überprüfung der Auswirkungen dieser Besichtigungsquote legt die Bundesfachstelle (statistische) Meldedaten der Länder zugrunde und führt ggf. auch quotennahe (insbesondere qualitative) Studien durch. Im Methodenmix ergibt sich ein kohärentes Bild über Veränderungen in der und durch die Arbeitsschutzaufsicht, die durch die Gesetzesänderung angestoßen werden. Nähere Informationen finden Sie auf der Internetseite der Bundesfachstelle für Sicherheit und Gesundheit.